Фискална децентрализација во Македонија

Фискалната децентрализација во Македонија — процес на пренесување на надлежностите за наплата на јавните приходи и финансирање на јавните расходи од централната власт на единиците на локалната самоуправа (општините).

Подготовки за фискалната децентрализација

Во 2002 година бил донесен Законот за локална самоуправа со кој се дефинирале надлежностите на општините. Така, според овој закон, „општините самостојно, во рамките на законот, ги уредуваат и вршат работите од јавен интерес од локално значење, утврдени со овој или друг закон и се одговорни за нивното вршење.“

Спроведувањето на процесот на децентрализација во Македонија започнал со т.н. „нулта фаза“ односно фазата во која се обезбедиле минимум неопходните капацитети за финансиско управување од страна на општините; потоа следела првата фаза, во која било предвидено преземање на имотот и обврските во со врска децентрализираните надлежности; и втората фаза, во која општините ги презеле надлежностите за донесување одлуки во врска функционирањето на буџетските корисници.

Фискалната децентрализација во Македонија, исто така, се спроведувала во неколку фази во кои трансферите од буџетот на Македонија и буџетите на фондовите се реализирале истовремено со трансферот на надлежностите на општините, согласно Законот за локална самоуправа и другите закони од соодветните области. Фазниот пристап на фискалната децентрализација согласно со овој закон се засновал на следните начела:

• постепено пренесување на надлежностите во согласност со капацитетите на општините за преземање на овие надлежности,
• правично и соодветно обезбедување на средствата за ефикасно и непречено извршување на пренесените надлежности,
• намалување на средствата во буџетот на Македонија и фондовите за функциите што ќе се пренесат во надлежност на општините.“

Процесот на фискална децентрализација

Фискалната децентрализација во Македонија започнала на 1 јули 2005 година, кога биле изменети низа закони од областа на финансирањето, како: Законот за даноци на имот, Законот за комунални такси и Законот за административни такси. Во првата фаза од фискалната децентрализација, на општините им биле пренесени одредени надлежности а финансирањето на тие надлежности во најголема мера било спроведено преку трансфери од централната власт а не од сопствени приходи на општините. Втората фаза на фискалната децентрализација започнала на 1 јули 2007 година и тоа само кај оние општини кои ги исполниле критериумите за влез во втората фаза. Овие критериуми се однесувале на кадровското екипирање на општините и зајакнувањето на финансискиот капацитет, со што општините добиле надлежности во областа на културата, социјалната заштита, основното и средното образование и примарната здравствената заштита.

Извори на приходи на единиците на локалната самоуправа

Во Македонија, приходите на општините се утврдени со Законот за финансирање на единиците на локалната самоуправа. Согласно овој закон, извори на финансирање на општината се: сопствени извори на приходи, дотации на средства од буџетот на централната власт и од буџетите на фондовите, и задолжувањето.

Сопствени приходи на општините

Во групата на сопствени приходи на општините влегуваат:

1. Локални даноци (данок на имот, данок на наследство и подарок, данок на промет на недвижности, и други локални даноци).
2. Локални такси (комунални такси, административни такси, и други локални такси утврдени со закон).
3. Локални надоместоци (надомест за уредување на градежно земјиште, надоместоци од комунална дејност, надомест за просторни и урбанистички планови, и други локални надоместоци утврдени со закон).
4. Приходи од сопственост (приходи од закупнина, приходи од камати, приходи од продажба на имот, приходи од донации, приходи од парични казни утврдени со закон, приходи од самопридонес, и други приходи утврдени со закон).

Локални даноци

Данокот на имот го плаќаат физичките и правните лица на недвижниот имот кој го поседуваат. Утврдувањето на данокот на имот се движи од 0,1% до 0,2%, а за висината на оданочувањето одлука донесува советот на општината. Данокот на наследство и подарок опфаќа оданочување во постапка на пренос на сопственост помеѓу оставител и неговите наследници. За висината на овој данок, како и во претходниот случај, одлука донесува советот, а даночната стапка се движи од 2 % до 3 % (за оданочување од прв ред). Данокот на подарок е сличен со данокот на наследство, стапките на оданочување се слични, а разликите се во начинот на изведување на постапката, односно во првиот случај се работи за тестамент, а во вториот случај се работи за договор за дар. Во случај на појава на промет со имот и права помеѓу два субјекти, каде се појавува одреден надомест, се наплаќа данок на промет на недвижности и права при што даночните стапки се движат од 2% до 4%, пресметано на вредноста на имотот.

Локални такси

Локалните такси претставуваат фискален инструмент со кој од физичките и правни лица принудно се прибираат средства како надомест за одредена услуга која ја пружаат органите на локалната власт. Таксата претставува јавна давачка и таа настанува исклучиво по лично барање на одредено правно или физичко лице од локалните органи, со цел да му се овозможи одредена услуга или право за кое е пропишано плаќање на комунална такса.

Како приход во буџетот на локалната самоуправа, најчесто се јавуваат, комуналните такси, административните такси и други локални такси утврдени со закон. Комуналната такса се плаќа по тарифа за комунални такси, а висината на комуналната такса се утврдува со одлука на советот на општината. Административните такси се плаќаат за списи и дејства кај органите на општината по таксена тарифа, а таксен обврзник е лице по чие барање се започнува некаква постапка за која е предвидено плаќање на ваква такса. Согласно Законот за административните такси, за одредени категории граѓани и правни лица предвидено е ослободување од плаќање на такси.

Локални надоместоци

Локалните надоместоци претставуваат приход сличен на таксата и се плаќаат како цена за користење на некое добро кое е од општ интерес. Во споредба со таксите, каде се плаќа за одредена услуга, во случајот со надоместоците се плаќа за користење на некое општо добро. Цената која се плаќа за ваквото користење не е некаква пазарна цена, туку е цена која ја утврдуваат надлежните органи кои имаат право да наплаќаат ваков надоместок. Во оваа група, највпечатлив со најголемо значење е надоместокот за уредување на градежно земјиште кој е најзначајната приходна ставка во буџетите на општините.

Дотации

Дотациите на средства од буџетот на Република Македонија и од буџетите на фондовите, уште се познати и како фискални трансфери. Трансферите од централниот буџет се опфатени со Законот за финансирање на локалната самоуправа и опфаќаат: наменски, капитални и блок-дотации, а како дотации се јавува и делот од ДДВ (4,5%) кој им се префрла на општините.

Наменските, односно блок дотациите се трансферираат од централниот буџет на државата на сметките на општинските буџети, а служат за финансирање на надлежности на општините од областа на образованието, територијалната противпожарна заштита, детската и социјална заштита, културата итн. Овие дотации служат за покривање на режиските трошоци како струја, вода, телефон, одржување на објектите и сл. Наменски односно блок-дотации добиваат сите општини на чија територија има институции од наведените области. Со блок-дотациите се финансираат и платите и останатите надоместоци на вработените од образованието, детската заштита, културата и слично, следствено, онака како која општина има надлежности во посебните области. Капиталните трансфери опфаќаат средства кои општините ги добиваат од Агенцијата за патишта и буџетите на фондовите.

Дотациите по основа на ДДВ се распределуваат на општините согласно формула, односно по повеќе критериуми, а во износ од 4,5% од вкупно прибраните приходи од претходната година. Еден дел од приходите од ДДВ се распределува како константен дел за сите општини и еден променлив дел, кој се распределува за сите општини во Македонија во однос 88% и плус 12% за градот Скопје. Променливиот дел се распределува според следнава пропорција: 65% според нивното учество во вкупниот број на жители без градот Скопје, 27% според нивното учество во вкупната површина на Македонија, без градот Скопје, и 8% според нивното учество во вкупниот број населени места во државата без градот Скопје.

Задолжување

Задолжувањето е предвидена како опција за финансирање на локалната самоуправа, но по исполнување на некои законски предуслови. Задолжувањето како опција е можно во неколку облици и тоа: задолжување кај некоја комерцијална банка во Македонија, краткорочно задолжување или заем од централниот буџет и задолжување во облик на издавање на обврзници. Единиците на локалната самоуправа во Македонија, согласно Законот за финансирање на единиците на локалната самоуправа, имаат право да се задолжуваат како кај комерцијални банки во земјата, така и во странство, според услови утврдени со Закон. Притоа, задолжувањето може да се направи само со претходно мислење и добиена согласност од Министерството за финансии. Задолжувањето, од една страна, може да биде кај домашни банки и кај странски кредитни институции, а од друга страна, може да биде краткорочно и долгорочно задолжување. Задолжувањето, исто така, може да биде и во облик на позајмица од централниот буџет, а може да се направи и со издавање на општински обврзници. Со законската регулатива која ја регулира оваа материја постои можноста за задолжување на локалните самоуправи и на странски пазар на капитал, но со претходна согласност на Владата на Република Македонија и изразено мислење од Министерството за финансии.

Согласно Законот за финансирање на локалната самоуправа, сите пристигнати обврски кон добавувачите кои надминуваат 90 дена, се сметаат за задолжување, вкупниот долг на општината по основа на краткорочно задолжување во текот на фискалната година не може да надмине 30% од реализираните вкупни приходи во тековно – оперативниот буџет на општината во претходната фискална година, додека при долгорочното задолжување вкупната годишна отплата на долгот, исто така, не може да надмине 30% од вкупните приходи во тековно-оперативниот буџет во претходната фискална година.

Расходи на единиците на локалната самоуправа

Според екoномската класификација, јавните расходи може да се поделат на тековни расходи, капитални расходи и други расходи. Врз основа на оваа класификација се изработува и буџетот на локалните самоуправи, а врз основниот принцип на буџетска рамнотежа помеѓу приходите и расходите. Тековните расходи опфаќаат расходи за исплата на плати и надоместоци на вработените во администрацијата, набавка на разни стоки и услуги, расходи за режиски трошоци неопходни за функционирање на локалната самоуправа и нејзините органи, трошоци за социјални бенефиции, субвенции и трансфери, како и резервите и недефинираните расходи. Во капиталните расходи влегуваат сите оние инвестиции, кои имаат своја улога во развојот на економијата и доведуваат до нејзин побрз развој. Тие расходи ги опфаќаат: трошоците за набавка на опрема и машини, набавка или изградба на градежни објекти, вложувања во нефинансиски средства за истражување и развој и слично. Во категоријата „други расходи“, влегуваат расходите за отплата на средства по основ задолжувања и обврски кон други нивоа на власт.

Процес на буџетирање во единиците на локална самопуправа

Главна статија: Буџетирање во единиците на локална самопуправа

Структура на буџетот во локалната самоуправа

Согласно Законот за буџетите, буџетот на локалната самоуправа, претставува годишен план на приходи, други приливи и одобрени средства. Во него се вклучени: основниот буџет, буџетот на самофинансирачки активности, буџетот на донации, буџетот на дотации и задолжувањето.

Во процесот на буџетирање, содржината и програмите од кои се состои буџетот се усогласени со унифициран начин на припрема и изготвување на буџетот, утврден од Министерството за финансии. Општинскиот буџет се состои од општ и посебен дел. Во општиот дел, содржани се следните елементи:

• консолидиран биланс на приходи и расходи
• функционална класификација на расходите
• биланс на тековно оперативни расходи
• биланс на капитални приходи и расходи
• приходи и расходи за развојните програми.

Песебниот дел на буџетот ги прикажува расходите според Правилникот за класификација на расходите донесен од страна на Министерството за финансии, групирани според корисници и програми.

Во продолжение, буџетот ги содржи програмите во кои се зацртани разни активности и проекти од значење за развојот на општината:

• Урбанистичко планирање,
• Уредување на градежно земјиште,
• Поддршка на локалниот економски развој,
• Поттикнување и развој на туризмот,
• Проекти за енергетска ефикасност,
• Изградба и одржување на јавно осветление,
• Јавна чистота,
• Изградба и одржување на локални улици и патишта,
• Социјална заштита,
• Спорт и рекреација,
• Образование и култура,
• Противпожарна заштита.

Секоја од овие програми е структурирана согласно економската класификација на приходите и расходите утврдена од Министерството за финансии. Покрај овие програми, кои најчесто се јавуваат при создавањето на локалните буџети, постои можност да бидат создадени и нови програми, во согласност со надлежностите на локалната самоуправа.

Процедура на донесување на буџетот

Главните учесници во процесот на буџетирање на локалната самоуправа се: министерството за финансии, градоначалникот, советот на општината, единките-корисници на буџетот, граѓаните на општината, разни здруженија и невладини организации и општинската администрација.

Целокупниот буџетски процес, уреден со Законот за буџети, опфаќа три главни фази:

• фазата на подготовка на буџетот,
• фазата на донесување на буџетот,
• процесот на извршување на буџетот.