Буџетирање во единиците на локална самоуправа

Буџетирање во единиците на локална самопурава (англиски: Local Government Budgeting) - процес на донесување, извршување и контрола на буџетот во единиците на локалната самоуправа (општините).

Структура на буџетот во локалната самоуправа

Согласно Законот за буџетите, буџетот на локалната самоуправа, претставува годишен план на приходи, други приливи и одобрени средства. Во него се вклучени: основниот буџет, буџетот на самофинансирачки активности, буџетот на донации, буџетот на дотации и задолжувањето. Согласно Законот за финансирање на ЕЛС и Законот за буџетите, општините остваруваат приходи од следните извори:

• сопствени извори на приходи, кои се остваруваат врз основа на наплатата на локални даноци, такси, надоместоци приходи по основ сопственост,
• приходи по основ на трансфери од буџетот и буџетите на фондовите, како средства по основ на персонален данок, ДДВ и други трансфери,
• приходи на буџетските корисници кои се користат за покривање на нивните редовни активности, познати како приходи од самофинансирачки активности,
• приходи по основ донации, кои се остваруваат врз основа изработени и одобрени проекти од разни меѓународни институции и фондови,
• приходи по основ блок дотации за буџетските корисници од областа на образованието и детската заштита,
• приходи по основ на наменски дотации за противпожарни единици.

Во процесот на буџетирање, содржината и програмите од кои се состои буџетот се усогласени со унифициран начин на припрема и изготвување на буџетот, утврден од Министерството за финансии. Општинскиот буџет се состои од општ и посебен дел. Во општиот дел, содржани се следните елементи:

• консолидиран биланс на приходи и расходи
• функционална класификација на расходите
• биланс на тековно оперативни расходи
• биланс на капитални приходи и расходи
• приходи и расходи за развојните програми.

Песебниот дел на буџетот ги прикажува расходите според Правилникот за класификација на расходите донесен од страна на Министерството за финансии, групирани според корисници и програми.
Расходите на буџетот, според корисници и намени, се групирани во соодветни програми, како:

• Совет на општина, која ги содржи и опфаќа активностите и расходите поврзани со работата на општинскиот совет,
• Градоначалник, во која се искажани потребните расходи за функционирање на институцијата градоначалник,
• Месна самоуправа, во која програма се предвидуваат средства за поддршка на месните, односно урбаните заедници,
• Општинска администрација, ги содржи расходите неопходни за функционирање на општинската адинистрација во делот на режиските трошоци.

Во продолжение, буџетот ги содржи програмите во кои се зацртани разни активности и проекти од значење за развојот на општината:

• Урбанистичко планирање,
• Уредување на градежно земјиште,
• Поддршка на локалниот економски развој,
• Поттикнување и развој на туризмот,
• Проекти за енергетска ефикасност,
• Изградба и одржување на јавно осветление,
• Јавна чистота,
• Изградба и одржување на локални улици и патишта,
• Социјална заштита,
• Спорт и рекреација,
• Образование и култура,
• Противпожарна заштита.

Секоја од овие програми е структурирана согласно економската класификација на приходите и расходите утврдена од Министерството за финансии. Покрај овие програми, кои најчесто се јавуваат при создавањето на локалните буџети, постои можност да бидат создадени и нови програми, во согласност со надлежностите на локалната самоуправа.

Процедура на донесување на буџетот

Учесници во буџетскиот процес

Главните учесници во процесот на буџетирање на локалната самоуправа се: министерството за финансии, градоначалникот, советот на општината, единките-корисници на буџетот, граѓаните на општината, разни здруженија и невладини организации и општинската администрација.

Министерството за финансии е еден од најзначајните глумци во буџетскиот процес, како во фазата на донесување на буџетот, така и во фазата на извршување на буџетот. Планирањето на буџетите и следењето на извршувањето на буџетите, како во приходниот дел, така и во расходниот дел, министерството за финансии го спроведува преку Секторот за буџети и Секторот трезор. Согласно законската рамка, градоначалникот го подготвува буџетот и го предлага на советот за усвојување во точно утврдена постапка.

Советот на општината, како највисок орган на одлучување на локално ниво, има важна улога во процесот на подготовка во процесот на донесување на буџетот и во процесот на контрола на извршувањето на буџетот. Единките-корисници на буџет во буџетскиот процес учествуваат по неколку основи и се застапени во следниве сегменти: во планирањето на буџетот, за овие единки се планираат средства во основниот буџет и во делот од самофинансирачки активности, а нивните материјални и режиски трошоци, плати и надоместоци се планираат во делот од дотациите.

Граѓаните својата улога во буџетскиот процес ја имаат во фазата на подготвување на буџетот, каде на разни собири, јавни трибини и средби на граѓани, како и преку своите урбани заедници, може да влијаат во овие процеси. Здруженијата на граѓани и невладиниот сектор може да учествуваат во процесот на подготвување на буџетот со свои мислења, сугестии, предлози. Општинската администрација има задача да ги искоординира активностите при донесувањето на буџетот, а потоа, таа го извршува буџетот.

Фази во буџетскиот процес

Целокупниот буџетски процес, уреден со Законот за буџети, опфаќа три главни фази: фазата на подготовка на буџетот, фазата на донесување на буџетот, и процесот на извршување на буџетот.

Подготовка на буџетот

Фазата на подготовка на буџетот започнува врз основа на член 19, став 3 од Законот за буџетите, каде министерството за финансии, заклучно со 30 септември, е должно до градоначалникот на општината да достави таканаречен буџетски циркулар во кој се содржани насоките за подготовка на буџетите на единиците на локалната самоуправа за наредната буџетска година и информации за дотациите до единиците на локалната самоуправа, кои се трансферираат од централниот буџет. Буџетскиот циркулар за изготвување на буџетот вклучува како посебни информации за процесот на буџетирање, така и информации за формата, содржината на буџетот, односно планирање на расходите по програми и потпрограми согласно изворните и пренесените надлежности. Буџетскиот циркулар за изработка на општинскиот буџет уште содржи и информации за проценетите приходи за планираната буџетска година и за наредни две буџетски години, податоци за приходите кои се распределуваат помеѓу централниот буџет и буџетите на општините. Исто така, во буџетскиот циркулар се дадени и стратешките приоритети на владата за наредниот период, дадени се објаснувања за распределбата на приходите од ДДВ, како и номинални износи кои ќе се распределат на општините по оваа основаи крајно, буџетскиот циркулар дава насоки и номинални износи за наменските, блок дотациите и другите дотации за општините, утврдени со закон. Наменските односно блок дотациите со точни износи се прецизирани во буџетскиот циркулар, соодветно за секоја група единки корисници, односно, а посебно се дадени износите за единките корисници, градинки, основно образование, средно образование и делот кој отпаѓа на наменски дотации за територијалните противпожарни единици.

По добивање на буџетскиот циркулар, градоначалникот до советот доставува Предлог буџетски календар, кој во себе ја содржи целокупната постапка во донесувањето на буџетот, пооделно како по активности, така и со можни датуми за извршување на тие активности. По донесувањето на буџетскиот календар, градоначалникот, односно стручните служби, пристапуваат кон изработка на општински буџетски циркулар, а пото тој се доставува до единките-корисници на буџетот.

Градоначалникот и стручните служби на општината, во координација со буџетските корисници, ги одредат приоритетите и ги дефинираат потребните средства кои ќе треба да се испланираат во предлог-буџетот. Согласно Законот за буџети, градоначалникот на општината, односно стручните служби подготвуваат Предлог план и развојни програми во согласност со насоките кои се добиени во буџетскиот циркулар, кој потоа градоначалникот го доставува до Советот на разгледување најдоцна до 20 октомври во тековната година. Потоа се разгледуваат нови барања и предлози кои произлегуваат од расправата во телата на советот и советот, по што стручните служби изготвуваат и до градоначалникот доставуваат нацрт-буџет, кој градоначалникот го разгледува и одобрува. Нацрт-буџетот градоначалникот го доставува на разгледување до советот на општината и потоа се објавува и се дава на увид на сите заинтересирани страни. Во оваа фаза се организираат јавни трибини, средби со граѓани, средби со претставници на урбаните заедници, фондациите, здруженијата и сл. Сите предлози, мислења, забелешки, сугестии што ќе произлезат од овие средби повторно ги разгледуваат од градоначалникот и стручните служби, по што до советот се доставува конечен предлог-буџет.

Донесување на буџетот

Предлог-буџетот минува низ телата на советот, комисиите, по што советот на општината ги разгледува и одобрува предлог-буџетот, развојните програми, вклучително и фискалната стратегија, и тоа најдоцна до 31 декември во тековната година. По донесувањето, развојните програми и фискалната стратегија стануваат составен дел на буџетот на општината. Конечниот предлог-буџет кој се доставува на разгледување и расправа во комисиите и советот, се состои од неколку делови. Првиот дел е воведот во кој се објаснува процесот на буџетирање, значењето на буџетот, структурата на буџетот, очекувањата кои треба да се исполнат со остварувањето на буџетот, полињата каде што треба да се стави посебен нагласок при изработката на буџетот, буџетските приходи кои ги остварува локалната самоуправа и програмите преку кои ќе се извршува буџетот. Во вториот, општ дел, се прикажуваат планираните приходи и расходи, со цел да се утврди постоење на дефицит како разлика меѓу приходите и расходите и утврдување на приливи за финансирање на дефицитот и одливите по таа основа (отплати). Ова е случај само доколку во процесот на буџетирање се јавува кредитно задолжување кај општините, во спротивно, расходите се планираат на ниво на планираните приходи и не се јавува никаков дефицит. Збирот на вкупните приливи и приходи мора да биде еднаков на вкупните расходи и одливи, со што се воспоставува буџетска рамнотежа.

Во третиот, посебен дел, на буџетот се планираат одобрените средства по програми, потпрограми и ставки за фискалната година, со прикажување на расходите, согласно економската и функционалната класификација. Планираните расходи во буџетот не смеат да ги надминат планираните приходи и приливи за фискалната година, односно обезбедените средства од сопствени и други приходи. Расходите кои се однесуваат на наменските, блок-дотациите и самофинансирачките активности треба да се усогласат со потребите и барањата на единките-корисници на буџет.

По разгледувањето на предлог-буџетот, советот на општината го изгласува буџетот. Во оваа фаза, буџетот на општината може и да не биде усвоен од советот на општината. Во ваква ситуација, согласно Законот за буџети, доколку буџетот на општината не се донесе заклучно со 31 декември во тековната година, се оди со донесување на Одлука за времено право на трошење, што овозможува користење на средства месечно најмногу до една третина од вкупните извршени расходи во првиот квартал од претходната фискална година, а најдоцна до 31 март.

Постапката за изработка на буџетот се заокружува со постапката на техничкo внесување на податоците во унифицираната апликација подготвена од страна на министерството за финансии, каде пооделно се внесуваат приходите на буџетот а посебно расходите. Апликацијата, како во делот на приходите, така и во делот на расходите, се состои од повеќе колони: првата колона дава податоци за завршната сметка (последната сметка која е усвоена од советот на општината), втората колона дава податоци за буџетот од претходната година, а следните шест колони се однесуваат на податоците за буџетската година која се планира (средствата кои се однесуваат за основниот буџет, приходите и расходите од самофинансирачки активности, приходите и расходите од дотации, средствата од донации од меѓународни и домашни институции, кредитите кои општините може да ги земат согласно законските прописи, и вкупниот износ на буџетот кој општината има можност и должност да го прибере и реализира.

Извршување на буџетот

Буџетот на општината се извршува согласно Одлука за извршување на буџетот на општината за соодветната фискална година, со која поблиску се определува, начинот и условите за извршување на буџетот. Со одлуката за извршување се регулираат следните прашања:

• се воспоставува обврска, општините, средствата да ги користат рационално, наменски и економично, во согласност со закон,
• износот на одобрените расходи, може да се корисат само во висина на одобрените средства, а за финансирање на нови обврски, треба да се предложат и нови извори на средства или да се изврши прераспределба на постојните планирани средства,
• се уредува начинот на користење на средствата кои се планираат како буџетски резерви односно тековната и постојана резерва,
• се уредува користењето на средствата по основ надоместоци како за бираните лица, така и за вработените лица,
• се утврдува вредноста на бодот за исплата на плати за државните службеници и коефициентот на градоначалникот,
• се дефинира начинот на зголемување или намалување на средства во буџетот на општината,
• се утврдуваат процедури за промена на средства кај буџетските корисници,
• се уредува начинот и надоместокот за службени патувања во земјата,
• се дефинира благајничкото работење, односно работењето со готовинските текови,
• се регулира начинот на погрешни уплати и исплати на средства во и од буџетот на општината.

Буџетот на општината се извршува од 1 јануари до 31 декември во тековната година. Непотрошените средства, освен во делот на наменските и блок-дотации се пренесуваат како пренесено салдо во следната буџетска година, додека непотрошените средства од наменските и блок-дотациите се повлекуваат во централниот буџет.

Одлуката за извршување на буџетот, во пропишаната форма, општините ја доставуваат до министерството за финансии, т.е. до трезорот, кој ја проверува исправноста и врши вчитување и одобрување за извршување на буџетот во трезорскиот систем. Начинот на извршување на буџетот се врши преку квартално планирање, во кое детаљно на синтетички конта се планираат расходите посебно по конта и посебно по програми за соодветниот квартал. Овие финансиски планови се изработуваат од стручните служби во согласност со планираната динамика на активности и очекуваните приливи и тие се доставуваат до трезорот за одобрување.

Во процесот на извршување на буџетот, во текот на буџетска година, доколку градоначалникот оцени дека се неопходни позначајни прераспределби на одобрените средства со буџетот или се утврди дека реализацијата на приходите и другите приливи, значително отстапуваат од планот, тој му предлага на советот на општината измени и дополнувања на буџетот. Исто така, градоначалникот може да предложи пренамена на средства од една во друга програма или, од едно конто на друго, а може да предложи и проширување на буџетот со дополнителни средства, кои секогаш одат истовремено како со зголемување на приходната страна така и со зголемување на расходната страна. Доколку се работи за позначителни измени во повеќе приходни или расходни ставки, градоначалникот предлага до советот измени и дополнувања на буџетот или постапка попозната уште како и ребаланс на буџетот.

Завршна сметка на буџетот

По истекот на фискалната година, која завршува на 31 декември, стручните служби подготвуваат завршна сметка и неа ја поднесуваат за усвојување од советот на општината. Формата и содржината на завршните сметки се пропишани од министерот за финансии. Годишната сметка ги содржи истите податоци како и буџетот, само што таа дава слика за реализацијата на приходната и на расходната страна. Градоначалникот ја доставува завршната сметка до советот на општината најдоцна до 28 февруари, а тој а донесува завршната сметка (за претходната година) најдоцна до 15 март во тековната година. По донесувањето на завршната сметка, таа се доставува до министерството за финансии, и тоа, најдоцна до 31 март во тековната година.

Завршната сметка се состои од општ дел, кој содржи податоци за планираното и оствареното ниво на буџетот, пооделно по групи на приходи и расходи. Покрај овие податоци, општиот дел уште содржи и податоци за тоа дали општината остварила дефицит или суфицит во буџетот. Притоа, во завршната сметка на општините, дефицитот може да се појави само во ситуација кога општинскиот буџет се јавува како корисник на кредитно задолжување, но и во овој случај мора да постои буџетска рамнотежа помеѓу приходите и расходите.

Вториот, посебниот дел, од завршната сметка ги прикажува планираните приходи и други приливи по видови и групи, и соодветно на нив, планираните и реализираните расходи. Билансот на приходите и расходите во завршната сметка содржат пооделни податоци за остварувањата во основниот буџет, самофинансирачките активности, дотациите, донациите и задолжувањата, односно кредитите. Пооделните салда, кои се јавуваат како непотрошени средства на крајот на годината, се пренесуваат во буџетот на општината за наредната година како непотрошени средства.

Во процесот на донесување на завршната сметка, советот на општината усвојува и годишен извештај, чиј составен дел се: годишната сметка,

• извештај за средствата, побарувањата, обврските и изворите на средствата со нивните вредности, односно попис,
• извештај за реализацијата на инвестиционите програми, како и извршувањето во делот на наменските, блок дотациите, капиталните дотации како и делегираните надлежности,
• извештај од одговорниот сметководител за потврда на точноста и веродостојноста на годишната сметка.

Контрола и ревизија на буџетот

Министерството за финансии има директна улога во процесот на буџетирање и во процесот на извршување на буџетот. Министерството, преку буџетскиот циркулар, уште на самиот почеток во планирањето на буџетот врши канализирање на активностите и следење на целиот процес кој следи. По изготвувањето и донесувањето на буџетот од страна на советот на општината и неговото доставување до секторот за буџети и фондови во министерството за финансии, тоа врши директна контрола на запазувањето на законските процедури и постапки во донесување на буџетот. Трезорот води сметка за сите пријавени обврски, за сите уплати и исплати од и кон сметките на општината, води контрола на исправноста на трансакциите, води контрола за наменското трошење на буџетските приходи. Државниот завод за ревизија, преку своите овластени државни ревизори, врши ревизија на буџетот на општината. Оваа ревизија може да опфаќа една буџетска година, или повеќе буџетски години, кои може да бидат предмет на целосна ревизија или ревизија на одделни сегменти. Ревизијата од аспект на нејзиниот опфат може да биде: финансиска ревизија, ревизија на регуларноста и ревизија на успешноста.

Слично како и државната ревизија, и внатрешната ревизија треба да води сметка за почитување на законите во работењето, за начинот на извршување на задачите и целите, да укажува на безбедноста и првилноста во евиденцијата на имотот на општината. Внатрешната ревизија, освен со законот за јавна внатрешна контрола, се темели и на одредбите на повелбата за внатрешна ревизија, која ја пропишува министерот за финансии ја пропишува повелбата за внатрешната ревизија. Внатрешната ревизија генерално опфаќа: ревизија на финансиското работење, ревизија на усогласеност и регуларност со законските акти, ревизија на воспоставените системи за внатрешна контрола, ИТ ревизија и ревизија на успешноста во работењето. Одделението за внатрешна ревизија спроведува ревизија покрај во општината и во буџетските корисници.

Надворешни врски

• Борче Треновски и др., „Транспарентност на буџетскиот процес кај општините во Македонија“, Центар за економски анализи-ЦЕА, Скопје, 2015. Архивирано на 4 мај 2016 г.